División de poderes revisitada

Alberto Benítez Tiburcio

Decía Lord Acton que «el poder tiende a corromper y el poder absoluto corrompe absolutamente». Hay frases que sobreviven al paso del tiempo porque describen una constante de la condición humana. La de Acton no habla de un gobernante específico ni de una ideología determinada; habla del poder mismo. Durante siglos pensamos que el gran problema de la política consistía en encontrar buenos gobernantes. Con el tiempo descubrimos que esa era la pregunta equivocada. Incluso los mejores gobiernos cambian, las mayorías se transforman y los partidos desaparecen. Lo único que permanece es una realidad incómoda: el poder tiende naturalmente a expandirse. Nunca considera suficientes las facultades que posee y siempre encuentra razones plausibles para justificar otras nuevas. La verdadera pregunta de la política nunca ha sido quién debe gobernar, sino cómo impedir que quien gobierna termine ejerciendo un poder sin límites.

Ésa es la idea fundacional del constitucionalismo y, probablemente, una de las aportaciones más importantes de la civilización occidental. Solemos imaginar que una Constitución sirve para organizar el Estado, distribuir competencias o definir el funcionamiento de las instituciones públicas. Todo eso es cierto, pero no constituye su finalidad principal. Las constituciones modernas nacieron, sobre todo, para limitar al poder. Antes que fortalecer al Estado, buscan impedir que el Estado se vuelva demasiado fuerte frente al individuo. El constitucionalismo no expresa confianza en los gobernantes; expresa desconfianza hacia el poder. Parte de una premisa sencilla, pero realista: ningún ser humano debería disponer de facultades suficientes para imponer su voluntad sin encontrar límites institucionales.

Esta distinción resulta indispensable porque con frecuencia confundimos democracia con constitucionalismo, como si ambas palabras fueran sinónimos. No lo son. La democracia responde a una pregunta decisiva: ¿quién tiene derecho a gobernar? Su respuesta es el voto ciudadano. El constitucionalismo responde otra todavía más importante: ¿qué NO puede hacer ese gobernante una vez que obtuvo legítimamente el poder? La democracia crea poder político; el constitucionalismo lo contiene. La primera otorga legitimidad para gobernar; el segundo garantiza que esa legitimidad no se convierta en arbitrariedad. Una mayoría puede decidir quién gobierna, pero no puede decidir que desaparezcan la libertad de expresión, el debido proceso o la igualdad ante la ley. Precisamente porque existen derechos fundamentales que el poder no puede vulnerar, también deben existir instituciones capaces de protegerlos incluso frente a las mayorías.

Aquí aparece el verdadero significado de la división de poderes, una idea que con demasiada frecuencia reducimos a una explicación escolar sobre las funciones del Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. Esa descripción es correcta, pero superficial. La división de poderes no existe para distribuir tareas administrativas; existe para distribuir el poder mismo. Su lógica consiste en impedir que una sola autoridad acumule suficientes atribuciones para convertirse en juez de sus propios actos. Los pesos y contrapesos no representan un obstáculo para gobernar; constituyen la condición indispensable para que el gobierno permanezca sujeto al derecho.

No deja de ser paradójico que, justamente cuando las democracias contemporáneas han alcanzado los mayores niveles de desarrollo constitucional de su historia, haya resurgido la tentación demagógica de presentar esos límites como un problema. Con creciente frecuencia se afirma que los tribunales obstaculizan las transformaciones, que los órganos constitucionales autónomos son prescindibles, que la prensa crítica desestabiliza o que la oposición simplemente bloquea el mandato de las mayorías. El argumento parece atractivo porque promete eficacia. Si el gobierno dejara de enfrentar controles, podría actuar con mayor rapidez. Sin embargo, la experiencia histórica enseña exactamente lo contrario. El poder sin límites puede ser más veloz, pero también es mucho más peligroso. La eficiencia no puede ser nunca un sustituto de la libertad.

Los estudios contemporáneos sobre la erosión democrática coinciden en una conclusión inquietante. Las democracias ya no suelen desaparecer mediante golpes de Estado ni por la suspensión abierta de las constituciones. Se deterioran gradualmente desde el interior de sus propias instituciones. Poco a poco, el problema deja de ser el abuso del poder y pasa a ser la negación misma de los límites al poder. Ése es el momento en que una democracia comienza a confundirse con la simple concentración del poder.

Conviene recordar entonces para qué fueron creados los derechos humanos. No constituyen una concesión generosa del Estado ni un catálogo de aspiraciones morales. Representan un espacio de autonomía que el poder no puede invadir. Son la frontera jurídica que protege la dignidad de las personas frente a cualquier autoridad, incluso frente a aquella que llegó legítimamente mediante el voto. Por eso los derechos humanos y el constitucionalismo son inseparables. Los derechos carecerían de eficacia sin instituciones independientes que los hicieran valer, y esas instituciones perderían sentido si dejaran de existir derechos que proteger. La división de poderes, en consecuencia, no es un fin en sí mismo; es el mecanismo mediante el cual las libertades dejan de depender de la buena voluntad del gobernante y pasan a descansar en la fuerza del derecho.

Quizá el mayor error de nuestro tiempo consista en pensar que las instituciones fueron diseñadas para facilitar el ejercicio del poder. En realidad fueron creadas para limitarlo. Las constituciones no existen porque desconfiemos de un gobernante en particular, sino porque conocemos la naturaleza del poder. Sabemos que tiende a expandirse, que rara vez considera suficientes las facultades que ya posee y que siempre encuentra razones aparentemente nobles para justificar otras nuevas. Por eso los pesos y contrapesos no protegen a los poderes públicos; protegen a los ciudadanos frente a los poderes públicos. Ésa es la diferencia entre un Estado constitucional y un régimen donde el poder termina respondiéndose únicamente a sí mismo.

En el fondo, la división de poderes es una convicción profundamente democrática: ningún gobernante, por popular que sea, puede colocarse por encima de la Constitución porque la Constitución, antes que un pacto entre quienes ejercen el poder, es un pacto para proteger la libertad, la dignidad y los derechos de las personas. Porque el poder sólo es verdaderamente democrático cuando encuentra límites; cuando deja de tenerlos, tarde o temprano deja también de servir a la libertad.